Publicado en: La Ley, Suplemento Administrativo (Junio 2007).

La fundamentación de decisiones de órganos colegiados: ¿Retroceso en el control judicial de los concursos docentes?

Por Federico G. Thea

Fallo comentado:
CSJN, 31/10/2006, González Lima, Guillermo Enrique c. Universidad Nacional de La Plata, LL - DJ 04/04/2007, 845.

Es cierto: “[...] no hay que olvidar el carácter no vinculante de la propuesta del jurado, pues de otra manera resultaría superfluo el sometimiento de los dictámenes de las Comisiones Asesoras a la consideración del Consejo Académico”. Sin embargo, nos preguntamos: ¿si el Consejo Académico puede apartarse del dictamen del jurado sin explicitar los fundamentos por los cuales adopta una decisión contraria, no deviene también superflua la labor de las Comisiones Asesoras?
Lo entendemos: se trata de la decisión de un órgano colegiado, y su peculiar conformación “trae aparejada una especial forma de adoptar las decisiones y, por lo tanto, su manera de fundarlas”. Ahora bien, esas peculiaridades del órgano colegiado ¿hacen que el mero cumplimiento de los requisitos formales del procedimiento de elaboración de su voluntad sea fundamentación suficiente de un acto administrativo que se aparta del dictamen previo de una Comisión Asesora? ¿Que cada consejero haya fundado, en la medida de su postura, la votación que creyó conveniente en el marco de su libertad de opinión, dice algo respecto de las razones por las cuales el Consejo Académico se apartó de la opinión del jurado? El Procurador Fiscal subrogante, en el dictamen que la Corte hizo suyo, entendió que sí, señalando que “Estas deliberaciones, que quedan asentadas en las versiones taquigráficas de cada reunión del Consejo Académico, resultan suficientes…para cumplir con el requisito de motivación […]”.[1]
Permítasenos disentir con el criterio adoptado por la Corte en el fallo comentado, y formular algunas consideraciones al respecto:
Primero, la peculiar estructura orgánica de la autoridad emisora del acto administrativo, no implica que el mero cumplimiento de los recaudos mínimos de forma[2] la dispense del cumplimiento del requisito de fundamentación de sus decisiones.[3] Por el contrario, el contenido mínimo y necesario de las actas de sesión de los órganos colegiados en que se emiten actos administrativos, comprende su fundamentación, la cual no es diferente de la de los actos emanados de órganos unipersonales.[4]
Segundo, el acto administrativo que se aparta de un dictamen previo,[5] no sólo debe contener una manifestación expresa de los motivos por los cuales adopta su decisión, sino que también debe expresar por qué hace caso omiso a una opinión técnica que recomienda una solución alternativa.[6] La opinión del Procurador Fiscal subrogante, al que la Corte adhiere en este caso, le resta importancia a este requisito y consiguientemente a la labor efectuada por la Comisión Asesora. Por ello, si al órgano del cual emana la decisión final no se le exige una fundamentación clara, que especifique por qué se aparta del dictamen previo de un jurado, la actuación de éste último resultará superflua y sin sentido, y el administrado verá menoscabado su derecho de conocer, de manera efectiva y expresa, los antecedentes y las razones que justifican el dictado del acto que lo afecta.[7] Que no se obtuvieran los dos tercios de votos necesarios para la designación de un profesor,[8] no nos parece fundamentación suficiente de un acto emanado de un órgano que, aun con las particularidades propias de un cuerpo pluripersonal, debe exponer y argumentar fáctica y jurídicamente la legitimidad y oportunidad de sus decisiones.[9]
En tercer lugar, y siguiendo lo considerado en el punto anterior, nos parece vale la pena recordar a Gordillo, cuando enseña que “Hace falta justificar el acto, razonarlo en función de los hechos de los cuales se parte [...]. Si hay varias opciones debe explicar por qué elige la más gravosa, bajo pena de nulidad insanable.”[10] En el fallo que comentamos, aun cuando se cita expresamente la normativa universitaria que prevé las opciones entre las cuales el Consejo Académico está facultado para elegir,[11] no se analiza, ni si quiera se plantea el interrogante de por qué, en lugar de declarar desierto el concurso, no se adoptó una alternativa menos perjudicial para el particular, como por ejemplo, solicitar aclaración o ampliación del dictamen a la Comisión Asesora.[12]
Por último, nos parece corresponde dejar en claro que exigir la fundamentación de las decisiones de los órganos de gobierno de las universidades nacionales no importa el desconocimiento de la autonomía universitaria,[13] “en tanto que al consagrar esta exigencia se auspicia, en todo caso, el control de la justificación de la decisión valorativa y no, en principio, el de la valoración misma llevada a cabo, […] ya que la absoluta falta de motivación apareja la arbitrariedad de las decisiones adoptadas […] aunque, hipotéticamente, hubieran podido ser resueltas en idéntico sentido, de una forma motivada y por tanto válida.”[14]
A modo de colofón, lamentamos concluir que en el fallo comentado, la Corte ha dado un paso atrás en materia de revisión judicial de los concursos docentes, pues según nuestro criterio, no ha sabido trazar con claridad y equilibrio, la línea de separación entre lo esencialmente académico y lo reglamentario, como sí lo hiciera unos pocos años atrás, en el caso Piaggi, Ana I. c. Universidad de Buenos Aires.[15]
[1] En el mismo sentido, el Tribunal Supremo Español expresó que: “el ejercicio de discrecionalidad […] corresponde aquí a un órgano colegiado, no a una persona singular [siendo] dicho órgano el que emite una propuesta de nombramiento como expresión de una voluntad conjunta del mismo a través de un sistema de votaciones que reflejan un criterio mayoritario […] sin que sea posible, ni necesaria, una motivación expresa y pormenorizada de cada uno de sus componentes”. (STS (Sala 3ª, Sección 7ª) de noviembre de 1999, citado en Bacigalupo Saggese, M., “En torno a la motivación de los actos discrecionales emanados de órganos colegiados”, en R.E.D.A., Madrid, Julio/Septiembre 2000, Nº 107, p. 417).
[2] En el caso de órganos colegiados, su voluntad se exterioriza mediante decisiones adoptadas en un ámbito deliberativo y mediante votos individuales de sus miembros, en el momento preciso de la deliberación. Por ello, existen ciertos recaudos formales mínimos que se deben cumplir para que las decisiones de tales órganos sean válidas, tales como la convocatoria previa, la fijación del orden del día con anticipación, la reunión del quórum de asistencia, el tratamiento exclusivo de los temas fijados en el orden del día, y finalmente, la reunión del quórum de votación. Ver por ej., SCBuenosAires, 27/12/2002, Zarlenga, Marcelo c. Consejo de la Magistratura, LLBA, 2003, 413.
[3] Todo acto administrativo, independientemente de si es dictado por un órgano unipersonal o colegiado, debe contener una exposición de cuáles son las circunstancias de hecho y de derecho que han llevado a su emanación. (Gordillo, Agustín, Tratado de derecho administrativo, t. 3, El Acto Administrativo, Buenos Aires, FDA, 2004, 8ª ed., cap. X, § 6.1, p. X-15). Dicha fundamentación tiene que ser clara, precisa, y expresar en forma certera las razones específicas que en el caso particular inducen a la adopción de un determinado acto. (Ver Barraza, Javier I., “La motivación del acto administrativo - Características que debe reunir y la importancia de la misma”, LL, 1998-C, 985).
[4] Carbonell Porras, E., Los órganos colegiados (organización, funcionamiento, procedimiento y régimen jurídico de sus actos), Madrid, 1999, p. 228 y ss. En este sentido se ha pronunciado el Juez Soria en su voto en Zarlenga, Marcelo c. Consejo de la Magistratura, SCBuenosAires, 27/12/2002, LLBA, 2003, 413, al expresar que: “[...] de la peculiar estructura orgánica de la autoridad emisora del acto no surge un fundamento sólido para enervar el cumplimiento del requisito de motivación, al punto que lo minimice en términos absolutos”. Asimismo, Bacigalupo Saggese en su comentario a la ya citada STS (Sala 3ª, Sección 7ª) de noviembre de 1999, recuerda el clásico principio hermenéutico según el cual “donde la ley no distingue tampoco debe distinguir el aplicador”. (Bacigalupo Saggese, op. cit., p. 417). En nuestro medio, el art. 7° inc. e) del decreto-ley 19.549 exige que todos los actos administrativos deben como regla ser fundamentados (Gordillo, op. cit., cap. X, § 6.1, p. X-16), no encontrándose excluídos de tal exigencia aquellos emanados de órganos colegiados.
[5] En este caso, el dictamen de la Comisión Asesora. Cabe recordar que el Reglamento de Concursos para la Provisión de cargos de Profesores Ordinarios de la U.N.L.P. (Ordenanza Nº 179/86) establece al respecto que “La Comisión Asesora examinará en forma minuciosa los antecedentes y las aptitudes docentes de los aspirantes […]” (Art. 24°) y su dictamen “contendrá la evaluación de los siguientes elementos de juicio: a) antecedentes y títulos; b) publicaciones, trabajos científicos y profesionales; c) prueba de oposición; d) entrevista personal, si la hubiera; e) demás elementos de juicio considerados.” (Art. 26°). Por su parte, la Reglamentación Interna de Concursos de Profesores Ordinarios de la Facultad de Ciencias Agrarias y Forestales de la U.N.L.P., complementaria de la Ordenanza Nº 179/86, establece que los elementos de juicio que se deberán tener en cuenta en la evaluación, se englobarán dentro de los siguientes apartados en los cuales se tomarán especialmente en cuenta, los antecedentes en el área disciplinar objeto del concurso: a) Títulos de grado; b) Antecedentes en Docencia; c) Antecedentes en Investigación; d) Antecedentes en Extensión; e) Actuación institucional; f) Clase pública; g) Entrevista personal. Propuestas pedagógicas, de Investigación y de Extensión. (Art. 16).
[6] El Reglamento de Concursos para la Provisión de cargos de Profesores Ordinarios de la U.N.L.P. (Ordenanza Nº 179/86) establece en su artículo 27° que “En los casos en que el Consejo Académico disponga no aceptar el dictamen de mayoría e inclinarse por uno de minoría, deberá expresar inexcusablemente las razones por las que desecha el pronunciamiento de la mayoría de la Comisión Asesora, explicitando claramente los motivos por los que considera más apropiado el dictamen de la minoría.”
[7] CNFed. CA, Sala I, 20/11/2003, Mattera, Marta del Rosario c. Consejo de la Magistratura Nacional Resolución 399/01,LL, Colección de Análisis Jurisprudencial.
[8] Art. 22° del Estatuto de la U. N. L. P., B.O. Nº 28.375, 01/04/1996.
[9] Gordillo, op. cit., cap. X, § 6.1, p. X-15.
[10] Gordillo, op. cit., cap. X, § 6.1, p. X-15.
[11] Cuando la Comisión Asesora eleva el dictamen al Consejo Académico, éste tiene cuatro opciones válidas: a) solicitar aclaración o ampliación del dictamen; b) designar al o los profesores; c) dejar sin efecto el concurso; y d) declarar desierto el concurso con invocación de causa. (Art. 22° de la Ordenanza Nº 179/86).
[12] Alternativa ésta que se encuentra prevista en forma expresa en el Art. 22° inc. a) de la Ordenanza Nº 179/86.
[13] Autonomía que por la reforma de 1994, adquirió rango constitucional (art. 75 inc. 19 párr. 3 ° C.N.). La Corte se ha manifestado sobre este tema en los siguientes términos: “La autonomía universitaria no puede ser entendida de tal manera que implique colocar a las universidades, en el plano normativo, al margen de todo control de constitucionalidad y legalidad, desconociéndose así el principio general del art. 116 de la Constitución Nacional, piedra angular del sistema judicial argentino” (CSJN, Mocchiutti, Juan c. Universidad Nacional de Córdoba, 1998, Fallos, 320:2298; CSJN, Piaggi, Ana I. c. Universidad de Buenos Aires, con nota de Félix Loñ, “Un fallo ejemplar acerca de los recursos académicos”, LL, 03/09/2004, 5).
[14] SCBuenosAires, 27/12/2002, Zarlenga, Marcelo c. Consejo de la Magistratura, LLBA, 2003, 413. Del voto del Juez Soria.
[15] CSJN, Piaggi, Ana I. c. Universidad de Buenos Aires, con nota de Félix Loñ, “Un fallo ejemplar acerca de los recursos académicos”, LL, 03/09/2004, 5.